如何统筹“清洁转型、保障用能、行业发展”三大目标，关系到我国经济社会能否平稳运行问题，不仅是个认识问题，也是一个实际问题，而且是一个动态的、复杂的系统平衡问题。

“双碳”目标下

如何统筹保障用能等“三大目标”

来源：能源研究俱乐部

ID：nyqbyj

陈宗法

（中国能源研究会理事）

在“双碳”目标、构建“新型电力系统”“严控煤电项目”的大背景下，清洁转型是战略方向，保障用能是根本目的，行业发展是实现主体。如何统筹“清洁转型、保障用能、行业发展”三大目标，关系到我国经济社会能否平稳运行问题，不仅是个认识问题，也是一个实际问题，而且是一个动态的、复杂的系统平衡问题。作为电力业内人士，从系统原则出发，结合国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要以及我国能源清洁转型的进程、企业实际，谈点个人看法。

一、清洁转型是能源电力发展的主旋律、主基调，也是未来一个时期的首要目标

目前，应对全球气候变化，推进绿色低碳发展，拥抱新能源革命成了时代潮流。中国连续多次在国际上作出清洁转型的一系列庄严承诺。2020年9月，在第75届联大宣布“双碳”目标，12月又在气候雄心峰会上明确了2030年清洁转型的具体目标。今年3月，在中央财经委员会第九次会议上，首次提出要“构建以新能源为主体的新型电力系统”，4月在领导人气候峰会上升级控煤力度，“将严控煤电项目”，“十四五”严控煤炭消费增长、“十五五”逐步减少。

实现“双碳”目标，是一场“硬仗”“大考”，“十四五”是落实“双碳”目标的关键期、窗口期。国家有关部门召开多个会议、出台一系列文件进行了部署。特别是中央财经委员会第九次会议提出了“七个要”的对策，包括构建以新能源为主体的新型电力系统、实施重点行业领域减污降碳行动、推动绿色低碳技术重大突破、完善绿色低碳政策和市场体系、倡导绿色低碳生活、提升生态碳汇能力、建设绿色丝绸之路。

能源是主战场，电力是主力军。能源央企对实现“双碳”目标责无旁贷。在编制“十四五”能源电力发展规划、进行战略布局时，必须充分认识到清洁转型、实现“双碳”目标是国际化大趋势，是当前能源电力领域的首要目标，是能源电力发展的主旋律、主基调，是构建以新能源为主体的新型电力系统、形成以电为中心的终端能源消费格局的主要举措，必须充满信心，保持战略定力，毫不动摇。同时，清洁转型、实现“双碳”目标也是一个分阶段、循序渐进的过程，不能喊口号、抢风口、蹭热度，搞政治宣示与运动式“减碳”，超越目前发展阶段而采取过急的行动，要制定切实可行的行动方案，做到先立后破，统筹兼顾，有序进行。

目前，全国上下对能源清洁转型已趋共识，掀起了新能源发展“新高潮”，众多社会资本纷纷加盟，特别是国家电投、国家能源、华能、华电、大唐等能源央企纷纷制定碳达峰专项行动方案，成立碳中和研究所，组建碳资产交易公司，升级碳数据管理信息系统，主动参与全国碳市场交易，加强采煤塌陷区、电厂厂区的植树造林，增强生态系统碳汇，积极推动CCUS等减污降碳技术的研发应用；同时，发行绿色债券、筹备新能源产业基金，大力发展风光电、水电以及氢能、储能、生物质发电，不断增加非化石能源装机比重。

可以预见，未来40年，“双碳”目标将“倒逼”我国经济和社会发展方式发生根本性变革，促进经济结构、能源结构、产业结构调整，加快构建“清洁低碳、安全高效”的能源体系，特别是能源电力领域将坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，积极构建以新能源为主体的新型电力系统。

二、保障用能是事关经济发展与民生福祉的根本问题，是能源电力人的“初心与使命”

我们提倡清洁转型是能源电力发展的主旋律、主基调，也是未来一个时期的首要目标，但并不是说清洁转型是能源电力发展的唯一目标或全部目标，归根结底清洁转型是为支撑经济社会发展服务的。毋庸置疑，我国风电、光伏分别经过16年、10年的快速发展，不仅成为第三、第四大电源，电力新增装机主体，新能源规模世界第一，而且“十四五”将全面进入平价、竞价时代，其低碳性、成长性、经济性越来越突出。目前在“双碳”目标及其“硬约束”下，新能源发展将跑出前所未有的“加速度”。因此，我们不能低估能源清洁转型的速度、意义。当然，也不能高估新能源快速发展的价值，应客观、辩证地评估其全方位影响。

目前，一些气候专家、新能源从业者信心满满、激情飞扬，一方面认为煤炭、煤电污染环境，清洁转型就像搬新家，不扔掉煤炭、煤电这些“旧沙发”，就不可能搬进新能源这个“新沙发”，主张不再上煤电新项目；另一方面认为，“十四五”是个分水岭，电力系统脱碳将主要依靠风光电，并且认为新能源资源技术开发量“不存在天花板”，构建新型电力系统“不存在技术瓶颈”，并网及消纳空间“不会受限”，要求全力放开发展新能源。这些观点从应对气候变化、促进新能源发展、实现“双碳”目标的角度分析，不无道理。但从统筹发展与安全、清洁转型的渐进过程、保障用能的现实需要看，是值得商榷的。

近年来，我们发展新能源，确实促进了电源结构的优化升级，对改变传统用能的“灰黑”底色、增加绿色“亮色”，应对气候变化起了积极作用。但是，也要意识到：

一是我国清洁转型的基础或起点，是一个富煤的发展中国家，煤电等化石能源仍是能源生产与消费的“绝对主力”。2020年，我国能源消费总量49.8亿吨标准煤，其中煤炭消费量占比高达56.8%；煤电装机有10.8亿千瓦之巨，每年转化煤炭23亿吨以上，约50%的热电联产机组，平均机龄只有13年，60万千瓦以上的机组占45%，特别是49%的煤电装机提供着全社会61%的电量，而且煤电、煤炭行业提供了约300万个就业岗位。可见，煤电在煤炭转化、电热供应、系统调峰、人员就业、消纳新能源等方面仍发挥着“压舱石”作用，决定了煤电近中期不可或缺。

二是新能源要成为主体电源还任重道远，其自身局限性导致源-荷时空“错配”，一定程度上影响到电网稳定与保障用能。十多年来，我国新能源快速发展，但距离“主体电源”的地位相去甚远。2020年装机占比24%的新能源只提供了全社会9.5%的用电量。新能源至今未“立”，如煤电等化石能源提前退出，将面临缺电停热的风险。新能源大规模开发并网后，由于其间歇性、随机性、波动性以及“大装机、小电量”的影响，电力系统“双高双峰”特征日益凸显，对电力供应的安全保障、电力系统的平稳调节、电网的安全稳定运行造成一定影响。例如，冬季负荷高峰一般都出现在晚间，此时光伏出力几乎为零，而水电又处于枯水期、发电能力明显下降。特别在极热无风、连续阴雨等极端天气下，电力电量的平衡高度依赖煤电。去年湖南、江西以及今年南方一些省市的供电紧张也印证了这一点。同时，能源资源与用电负荷呈逆向分布，“三北”地区仍存在“弃风弃光”现象。这种不同于上世纪“硬缺口”下保障用能的特性与风险，对我国今后如何科学规划电源建设、大规模增强电网调节能力、构建新型电力系统，解决源-荷在时空上“错配”问题提出了新的课题。

三是“十四五”电力供需格局出现新变化，由“总体过剩、局部紧张”转向“全局平衡、局部缺口”。我国已全面建成小康社会，但仍是最大的发展中国家，正在开启全面建设现代化国家新征程。因此，促进发展、稳定经济、保障就业，仍是新发展阶段的重要任务。我国经济的率先恢复、电能替代步伐的加快以及降低用能成本的政策效应，拉动了能源电力消费的快速恢复。电规总院预测，“十四五”全国电力供需形势总体趋紧，面临系统性硬缺电风险，主要集中在华北、华东、华中、南方地区，预计2025年全社会用电量年均增长4.8%～5.5%。今年上半年实际增长16.2%，同比增长15.8%，两年同期平均增长7.6%。因此，我们要贯彻总体国家安全观，统筹发展与安全，充分吸取过去电力短缺对实体经济造成巨大影响的教训，并结合源网荷储出现的新挑战，加快研究并推进新型电力系统建设，以应对新能源大发展的需要以及电力出现结构性、区域性、时段性缺电的风险，以支撑经济社会的可持续发展。

鉴于上述情况，我们既要认识到实现“双碳”目标的重要性、紧迫性、必然性，也要认识到清洁转型的渐进性、艰巨性、复杂性。碳排放故意攀高峰固然不可取，但不切实际的早达峰或忽视风险的“釜底抽薪”亦不可取。无论任何时候，我们必须保持清醒，保障用能是基础性目标，是能源电力生产的真正目的，也是保障经济发展与民生福祉最根本的问题，是能源电力人始终肩负的“初心与使命”，要按照国家“十四五”规划和2035年远景目标的要求，建立“立足国内、补齐短板、多元保障、强化储备”的能源产供储销体系，实现“煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠”。否则，会影响到“双碳”目标的实现，更会出能源安全大问题，危及经济社会的稳定发展。当然，在新时代对保障用能提出了新的更高的要求，除了传统的安全、可靠、经济外，还要求绿色、多元、智能，并增加用户的选择权、参与权，提高综合能源服务的满意度。

三、行业发展是清洁转型、保障用能的实现主体，是否具有可持续发展能力是关键

今年“两会”期间，国家能源局章建华局长接受记者专访时，强调要着眼“保障能源安全和应对气候变化”两大目标；4月15日，在全民国家安全教育日接受采访时，再次提出要“统筹能源安全保障和绿色转型发展”。毫无疑问，清洁转型是战略方向，保障用能是根本目的，两者都极其重要。但这两大目标要靠什么去实现呢？多年来的实践证明，需要靠保证投资合理回报、调动能源电力企业积极性、促进能源电力行业可持续发展去实现。因为行业发展与清洁转型、保障用能的关系是“渔与鱼”“青山与薪柴”的关系，前者是后两者的实现主体与根本保证。“十三五”抽水蓄能、燃机发电、煤机灵活性改造等没有完成规划确定的目标，折射出相关政策缺位、投资回报偏低、企业没有积极性的发展环境。

保障用能、清洁转型，一方面要积极构建以新能源为主体的新型电力系统；另一方面必须还原电力商品、电力企业属性，使电力行业具有投融资功能与可持续发展能力。回眸“十三五”，电力行业实际的情形又如何呢？

先说发电企业。“十三五”期间，受宏观经济、政策导向、改革举措、市场环境、转型发展的综合影响，特别是受煤炭去产能、降低用能成本、新一轮电力改革的冲击，发电行业整体业绩呈现“前降后升，V型反弹”走势，但投融资功能削弱、整体实力下降。具体表现为：一是整体盈利水平不如“十二五”。“十三五”盈利总额与装机、资产规模增长不匹配，在装机增长34%、资产增长24%的前提下，主要发电集团的利润总额下降14%；净资产收益率、营业收入利润率均低于“十二五”水平。二是电源投资下降。尽管2019～2020年风光电出现“抢装潮”，也难以弥补煤电、气电投资的连年下滑。“十三五”全国电源投资累计完成18399亿元，与“十二五”19153亿元相比较，净减少754亿元，下降4%；三是煤电进入“第二次困难时期”。随着10亿吨煤炭过剩产能的退出，煤炭市场供需紧张、大幅反弹、高位震荡，煤价均超绿色区间，叠加市场化交易电量的增加，煤电再现整体性亏损、行业性困难，业绩呈“W”型走势。表现为亏损面大、负债率高、资金链紧张、区域差异大，一些上市公司面临被ST、退市风险，老小煤电企业被兼并、关停、破产。四是资产负债率仍高于央企平均水平。由于压缩投资、控制负债、资本运作以及非电产业、新能源的利润贡献，主要发电集团负债率有所下降，2020年接近70%，但高于央企65%的水平。

再看电网企业。自2015年起，新电改推动电网企业盈利模式由购销价差改为核定输配电价，刺激了基建投资的快速增长，2016～2018年电网投资分别达到5431亿元、5339亿元、5373亿元，创历史高峰。2019年电网投资出现明显下降，2020年持续减少，只完成4699亿元，成为“十三五”年度最低投资额。回看十年，电网投资呈“倒V”形走势，“十二五”呈上升趋势，“十三五”呈下降趋势。这与电网企业近年来的利润总额、净资产收益率持续下降、主业亏损不无关系。如国网公司2020年利润总额、净资产收益率分别为591亿元、2.2%，分别比降工商业电价前的2017年减少319亿元、下降2.1个百分点，而且2020年主业亏损178亿元。

展望“十四五”，发电行业将大多延续“十三五”的营商环境，低碳化提前提速，市场化扩大占比，电气化不断加快，智能化建设升级，一体化协同发展，国际化走深走实。新能源、抽水蓄能、新型储能、绿电制氢、碳交易市场、减污降碳技术将迎来前所未有的想象空间和巨大的发展机遇，但新能源进入平价时代及“白热化”竞争态势将带来难以预料的发展压力和风险挑战，将实现由以前“有盈利、缺现金流”到未来“有规模、缺盈利额”的转变。煤电的生存发展更是面临严峻的挑战，“双碳”目标转向硬约束、能源消费“双控”趋紧，发展空间严重受挤，全电量市场竞价，减污降碳升级改造、碳排放成本增加，长期愿景不看好、面临被迫退出的风险。尤其是煤价“十四五”开年大涨，燃料成本高企，煤电亏损大幅度增加，今年上半年亏损面过半，其中6月高达72%，到了“难以为继”的地步。此外，西南水电开发，面临造价高、消纳难、长距离输送、市场竞争力弱的问题；燃气发电气源紧张、经济性差的问题一直难以解决，而且盈利不稳定，发展始终“不温不火”；核电机组利用小时高、效益好，但安全标准高，难以获得发展资质。同样，电网企业由于“十三五”投资大、回报低，且主业亏损，“十四五”势必会控制甚至削减投资规模，有限保障电网主导产业、新型电力系统建设以及抽水蓄能电站的开发。电力行业“整体情况堪忧”，对当前我国清洁转型、保障用能、抗击疫情、提振经济提出了新挑战。

因此，“十四五”国家要站在社会经济发展的高度，统筹“清洁转型、保障用能、行业发展”三大目标，遵循市场规律和电力运行规律，减少行政干预，还原电力商品、电力企业属性，发挥电价、信贷、补贴、回报率等经济杠杆作用，增强电力企业的投融资功能与可持续发展能力。

首先，进一步疏通、完善电价全产业链传导机制。按照“谁受益、谁承担”的原则，规范电力市场交易，使电价在各个环节能及时反映成本与供求关系的变化，特别要打通电力用户“最后一公里”，并避免过剩开启市场、短缺关闭市场的人为做法，改变电力用户“电价只能降不能升”的惯性心理与电力营销人员“羞于报价、不敢报价、最多报个基准价”的普遍心理。其次，建立有利于可再生能源发展、消纳的政策体系与市场交易机制。在市场化改革过渡期、能源清洁转型期，各级政府要做好政策与市场的对接，防止政策突变、盈亏反转，保持新能源政策的连续性、稳定性，特别是海上风电、光热发电、农用户用光伏以及抽水蓄能、新型储能、绿电制氢等；同时，要分门别类、因地制宜引导水电、新能源平价上网、竞价交易。第三，出台“煤电新政”,发挥托底保供作用。“十四五”煤电发展难以“急刹车”，仍是保障电力平衡的主力，预计煤电装机、电量将增加到12.5～13亿千瓦和5～5.5万亿千瓦时。建议国家根据煤电“清洁、高效、灵活、托底”的战略定位，走“少新建、多改造、多延寿”的路子，并及时出台“煤电新政”，如两部制电价、辅助服务电价、提高基准价、放宽涨幅限制、机组退出专项政策等，让落后老小煤电“退得出”，清洁高效煤电“留得住”，新上煤电项目“有回报”，以适应煤电发展从“增容控量”到“控容减量”“减容减量”的转变。第四，改变电网企业“主业主亏，以辅补主”的格局，保证新型电力系统建设。目前，新能源大发展，电网“双高”问题突出，亟需构建新型电力系统。电网投资的合理回收，有利于建设坚强高效的主干网架，推动配电网的升级改造和微电网的发展，实现源网荷储高度融合，提升电网智慧高效运行水平。